จริยธรรมผู้บริหาร

อย่าลืมกดติดตาม  แชร์คอมเม้นมาด้วยน่ะค่ะ 

จริยธรรมผู้บริหาร

ถ้าบทบาทการเป็นผู้บริหารในสังคมสมัยใหม่จะต้องคาบเกี่ยวกับบทบาททางการเมืองและต้องใช้ความระมัดระวังอย่างยิ่งแล้วก็จะต้องให้ความสำคัญกับการพิจารณาในประเด็นทางจริยธรรมด้วยตัวอย่างเช่น เมื่อเราแบ่งการทำธุรกรรมทางการเมืองออกเป็นภายในและภายนอกแล้ว เราก็สามารถระบุประเด็นทางจริยธรรมที่เกี่ยวข้องกับการทุจริตในตำแหน่งหน้าที่ และการสูญเสียประสิทธิภาพในการทำงาน รวมทั้งการใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบได้อย่างชัดเจน ถ้าเราพิจารณาการทำธุรกรรมทางการเมืองภายนอกที่พบได้บ่อยแล้วเราก็จะพบว่าประเด็นทางจริยธรรมที่เกิดขึ้นมีดังต่อไปนี้

1.      การทำธุรกรรมระหว่างหน่วยงานราชการและพรรคการเมือง

ในการทำธุรกรรมระหว่างหน่วยงานราชการและพรรคการเมืองนั้น ประเด็นทางจริยธรรมมักเป็นเรื่องของการทุจริตต่อพันธกิจตามกฎหมายของหน่วยงานนั้น พรรคการเมืองอาจใช้อิทธิพลที่มีต่อพนักงานของหน่วยงานแห่งนั้นเพื่อหาทางหลีกเลี่ยงวิธีดำเนินการที่กำหนดไว้ เพื่อประโยชน์ต่อพรรคหรือสมาชิกพรรคบางคน การกระทำดังกล่าวไม่ใช่การละเมิดหน้าที่ของข้าราชการทุกคนที่จะต้องเอาประโยชน์ของประชาชนเป็นตัวตั้ง

2.      การทำธุรกรรมระหว่างหน่วยงานด้วยกัน

เมื่อหน่วยงานราชการสองแห่งทำธุรกรรมระหว่างกัน ปัญหาที่เกิดขึ้นก็คือการสูญเสียประสิทธิภาพในการทำงาน สถานการณ์แบบนี้มักเป็นเรื่องของการแย่งชิงทรัพยากรและอำนาจตามขอบเขตของกฎหมาย ซึ่งก็คือการดิ้นรนเพื่อแก่งแย่งอำนาจกันนั่นเอง เวลาและความพยายามที่ถูกใช้ไปกับเรื่องนี้ทำให้เงินของประชาชนสูญไปโดยเปล่าประโยชน์ และเป็นการทำลายความศรัทธาของประชาชนโดยการใช้ทรัพยากรของประชาชนอย่างไม่คุ้มค่าเทียบได้กับการขโมยทรัพย์สินของผู้ที่ไว้วางใจให้คุณดูแลเลยทีเดียว

3.      การทำธุรกรรมระหว่างหน่วยงานราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐภายใต้กรอบของรัฐธรรมนูญ

การมีปฏิสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างหน่วยงานราชการและสมาชิกฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการจะก่อให้เกิดความกังวลเกี่ยวกับการใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบและการทุจริตในตำแหน่งหน้าที่ การใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบอาจเกิดขึ้นเมื่อสมาชิกของฝ่ายต่าง ๆ เหล่านี้พยามที่จะใช้ประโยชน์จากหน่วยงานบริหารราชการเพื่อตนเอง ตัวอย่างเช่น ถ้าประธานาธิบดีพยายามที่จะใช้อำนาจของกรมสรรพากรหรือสำนักงานสอบสวนกลางของสหรัฐอเมริกา (FBI) เพื่อโจมตีพรรคการเมืองฝั่งตรงข้าม ก็ถือว่าเขาใช้อำนาจบริหารของตนเกินขอบเขตที่เหมาะสม ในทางกลับกัน ถ้าหน่วยงานราชการแห่งหนึ่งใช้ทรัพยากรที่มีอย่างผิดปรกติเพื่อโน้มน้าวให้เจ้าหน้าที่ของรัฐทำอย่างที่ต้องการ ก็อาจถือได้ว่าเป็นการทุจริต หรืออย่างเช่น เมื่อฝ่ายวางแผนงานร่วมมือกันในการให้สินบนสมาชิกสภาเทศบาลคนหนึ่งเพื่อให้เลือกผู้รับเหมารายหนึ่ง ก็ถือว่าหน่วยงานนี้ได้ทำลายความไว้วางใจของประชาชนที่มีต่อหน่วยงาน

4.      การทำธุรกรรมระหว่างหน่วยงานและกลุ่มผลประโยชน์

การทุจริตในตำแหน่งหน้าที่ยังเป็นปัญหาเมื่อกลุ่มผลประโยชน์พยายามเข้ามาโน้มน้าวให้หน่วยงานของรัฐทำตามที่กลุ่มต้องการ เมื่อสหภาพแรงงาน หอการค้า สมาคมพัฒนาชุมชน สมาคมผู้ประกอบวิชาชีพ สมาคมอุตสาหกรรม ผู้เสียภาษี องค์กรธุรกิจ และกลุ่มที่วิ่งเต้นในเรื่องต่าง ๆ เริ่มเปลี่ยนจากการโน้มน้าวใจเป็นการยื่นข้อเสนอที่เป็นประโยชน์ เมื่อนั้นการทุจริตในตำแหน่งหน้าที่ก็จะเกิดขึ้น และในที่สุดหน่วยงานอาจยอม “รับสินบน” สิ่งที่เกิดขึ้นเป็นการละเมิดหน้าที่ของหน่วยงานในการสร้างประโยชน์แก่ประชาชนโดยการทำเพื่อประโยชน์ของคนเฉพาะกลุ่ม

เมื่อเราย้อนมาพิจารณาการเมืองภายในองค์กรภาครัฐปัญหาที่สำคัญที่สุดก็คือการสูญเสียประสิทธิภาพในการทำงาน เมื่อสมาชิกแต่ละคนหรือหน่วยย่อย ๆ ในหน่วยงานแห่งหนึ่งเริ่มแย่งชิงทรัพยากรและอำนาจตามขอบเขตของกฎหมายกันเอง หรือสร้างกลุ่มพันธมิตรขึ้นมา ทรัพยากรที่ได้มาจากประชาชนสำหรับใช้เพื่อให้บรรลุพันธกิจที่กำหนดไว้ตามกฎหมายก็ถูกยักย้ายถ่ายเทไปเพื่อผลประโยชน์ของคนกลุ่มอื่น ความพยายามจะเอาชนะคู่ต่อสู้ทางการเมืองของสมาชิกในองค์กรเป็นสิ่งที่ดึงเอาทั้งเวลา เงินทุน และความทุ่มเทออกไปจากการทำงานเพื่อให้บริการประชาชน ผลก็คือประชาชนผู้เสียภาษีถูกรัฐลิตรอนส่วนหนึ่งของสิ่งที่พวกเขามีสิทธ์เป็นเจ้าของอย่างถูกต้องไปดังนั้น การเมืองในการบริหารรัฐกิจจึงอาจจะก่อให้เกิดปัญหาร้ายแรงต่อจริยธรรมในการทำงานของผู้บริหาร แต่เราทุกคนต่างรู้ดีว่าการเมืองเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ จากพลวัตของสังคมสมัยใหม่ซึ่งส่งผลให้เป็นเป้าหมายของบุคคลและองค์กรมีความคาบเกี่ยวกัน แนวคิดของการแยกการเมืองออกจากการบริหารอย่างชัดเจนจึงเป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้ อย่างไรก็ตาม สิ่งที่อาจทำได้ก็คือการระบุว่าการเมืองในการบริหารอยู่ในระดับใด ตั้งแต่ระดับต่ำที่สุดไปจนถึงระดับที่เป็นการโน้มน้าวใจ นอกจากนั้น ยังมีความเป็นไปได้ที่จะคิดหาวิธีการเพื่อลดการกระทำที่เห็นได้ชัดเจนว่าไร้จริยธรรม คำถามที่สำคัญไม่ใช่ว่าจะทำอย่างไรเพื่อให้แยกการเมืองออกไปจากการบริหารโดยสิ้นเชิงแต่กลายเป็นว่าจะควบคุมการเมืองอย่างไรในแต่ละสถานการณ์ต่างหาก การที่จะทำงานนี้ให้สำเร็จลุล้วง และถูกต้องแม่นยำได้อย่างสม่ำเสมอนั้น ผู้บริหารจะต้องไม่มองว่าเป็นเรื่องของการตัดสินใจเป็นครั้ง ๆ ไป แต่จะต้องดูว่าจะทำอย่างไรเพื่อจะออกแบบกระบวนการและโครงสร้างเพื่อสนับสนุนการกระทำเช่นนี้ ทั้งนโยบาย วีดำเนินการการจัดองค์กร การฝึกอบรม และวิธีการบังคับ (ทั้งทางบวกและทางลบ) จะต้องถูกสร้างขึ้นมาเพื่อใช้ส่งเสริมการกระทำที่มีจริยธรรมและเน้นให้เห็นความสำคัญของการกระทำดังกล่าว

การแยกบทบาทการเป็นผู้บริหารองค์กรภาครัฐออกจากบทบาทการเป็นพลเมือง

ผลกระทบสำคัญประการที่สองที่สังคมสมัยใหม่มีต่อการบริหารรัฐกิจก็คือ บทบาทของการเป็นผู้บริหารองค์กรภาครัฐมีแนวโน้มที่จะ

ถูกแยกออกจากบทบาทการเป็นพลเมือง สถานะของผู้บริหารที่ต้องเป็นทั้งลูกจ้างของพลเมืองในสังคมและเป็นสมาชิกคนหนึ่งในสังคมไปพร้อม ๆ กันนั้นถือว่าเป็นเรื่องที่ไม่ธรรมดาในสังคมสมัยใหม่ แต่ก็ไม่ถึงกับแปลกอย่างที่ไม่เคยมีมาก่อน โดยผู้แทนที่ได้รับเลือกตั้งรวมทั้งผู้ที่ได้รับแต่งตั้งทางการเมือง และพนักงานขององค์กรภาครัฐต่างก็ตกอยู่ในสถานการณ์คล้ายคลึงกัน ทุกคนที่ทำงานให้รัฐบาลต้องรับภาระหน้าที่สองด้านในเวลาเดียวกันก็คือ พวกเขาต้องรับผิดชอบในการให้บริการให้บริการกับประชาชน และพวกเขาเองก็เป็นส่วนหนึ่งของประชาชนที่พวกเขาต้องให้บริการด้วย

การรับบทบาทสองด้านในเวลาเดียวกันก่อให้เกิดภาระหน้าที่ซึ่งมีความขัดแย้งกัน กล่าวคือ ผู้บริหารองค์กรภาครัฐไม่ได้เป็นเพียง “ข้ารับใช้” ของระชาชนทุกคน แต่เป็นข้าราชการที่ทำงานรับใช้องค์กรใดองค์กรหนึ่ง บทบาทการเป็นลูกลูกจ้างขององค์กรกนึ่ง (ที่ถึงแม้ในทางทฤษฎีจะหมายถึงการทำงานรับใช้ประชาชนทั่วไป) นั้นในความเป็นจริงแล้วตัวองค์กรย่อมมีอิทธิพลต่อบุคคลนั้นและให้คุณให้โทษได้มากกว่า บทบาทของข้าราชการจึงถูกจำกัดและกำหนดโดยองค์กรแห่งนั้น เมื่อสถานการณ์เป็นเช่นนี้ ความภัคดีต่อองค์กรจึงอาจสับสนต่อหน้าที่ในการเอาประโยชน์ของประชาชนเป็นตัวตั้ง ซึ่งก็มักจะทำให้เกิดแนวคิดที่ว่าการปฏิบัติตามคำสั่งของผู้บังคบบัญชานั้นมีความสำคัญเหนือกว่าการปฏิบัติตามหน้าที่ในฐานะข้าราชการเป็นอย่างมาก

แนวโน้มของการแยกบทบาทต่าง ๆ ออกจากกัน และสร้างเส้นแบ่งที่ชัดเจนระหว่างงานและชีวิตส่วนตัวเป็นสิ่งที่ส่งเสริมให้เกิดการลดหน้าที่และขอบเขตของการทำงานภายในองค์กร ลักษณะของสังคมสมัยใหม่ทั้งสองประการที่กล่าวมาทำให้สามารถลดความขัดแย้งที่อาจจะเกิดขึ้นได้จากการรับบทบาทสองด้านพร้อมกันของผู้บริหารองค์กรภาครัฐ เราอาจแสดงความเป็นกังวลเกี่ยวกับสำนึกของคุณธรรมพลเมือง (civic virtue) และปฏิบัติตามสิทธิหน้าที่ของความเป็นพลเมืองเมื่อเราไม่ได้อยู่ที่ทำงาน ในขณะเดียวกันก็นึกถึงแต่ประโยชน์ส่วนตนและองค์กรเมื่อเข้าสู่โลกของการทำงาน ผู้บริหารหน่วยงานกำกับดูแลความปลอดภัยและการก่อสร้างอาคารที่ได้รับสินบนจากผู้รับเหมาก่อสร้างเป็นประจำอาจเป็นผู้ที่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งสม่ำเสมอ ไปโบสถ์ไปวัดอยู่เป็นประจำ เป็นพ่อที่ดูแลเอาใจใส่ลูกเป็นอย่างดี และเป็นผู้ที่สนับสนุนการตั้งกลุ่มป้องกันการโจรกรรมในละแวกบ้านที่ตนอาศัยอยู่

การกล่าวย้ำของเวเบอร์ (1946) ถึงการใช้เหตุผลเชิงหลักการและหน้าที่ของผู้บริหาร (ซึ่งเป็นสิ่งที่สะท้อนให้เห็นถึงแนวคิดสมัยใหม่) ยิ่งเป็นการส่งเสริมให้เกิดการแยกบทบาทที่สำคัญทั้งสองออกจากกันอย่างชัดเจน เราจะคิดถึงเนื้อหาสาระของเป้าหมายและผลลัพธ์ของสิ่งที่รัฐบาลทำก็ต่อเมื่อเรามองจากมุมที่เป็นพลเมืองเท่านั้น แต่เมื่อเราอยู่ในบทบาทขององค์กรภาครัฐ เราก็ถูกส่งเสริมให้คิดถึงแต่วิธีการที่ดีที่สุดในการบรรลุเป้าหมายที่ผู้บังคบบัญชาหรือนักการเมืองที่ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนกำหนดไว้เราไม่สามารถแยกบทบาทการเป็นพลเมืองและการเป็นผู้บริหารออกจากกันได้อย่างสมบูรณ์แบบ แต่สังคมสมัยใหม่ได้สร้างแรงกดดันอย่างรุนแรงเพื่อให้เกิดสิ่งนี้ และผลลัพธ์ที่ได้ก็ขึ้นอยู่กับผู้บริหารองค์กรภาครัฐหลายต่อหลายคนที่ยอมละทิ้งกฎบางอย่างของการเป็นพลเมืองเมื่ออยู่ที่ทำงาน ปัญหาในการแยกแยะบทบาทนี้อาจทวีความรุนแรงยิ่งขึ้นในสังคมสมัยใหม่ เนื่องจากลักษณะพื้นฐานของการจ้างงานเปลี่ยนไปและความภัคดีต่อองค์กรลดลง รวมถึงการซึ่งพลเมืองซึ่งมีความหลากหลายกล้าเรียกร้องสิทธิของตนเองในการมีส่วนร่วมกับการปกครองมากขึ้น ซึ่งทำให้เราเข้าใจดีว่าเส้นแบ่งระหว่างบทบาทในการทำงานและบทบาทอื่น ๆ ที่เลือนรางลงทุกทีนั้น เป็นปัจจัยสำคัญที่ส่งผลให้ประชาชนรู้สึกอ่อนไหวเกี่ยวกับเรื่องจริยธรรมมากขึ้นในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา กล่าวคือ มันอาจเป็นเรื่องยากสำหรับประชาชนที่จะยอมรับแนวคิดที่ว่าการกระทำที่ไร้จริยธรรมในชีวิตส่วนตัวจะไม่ส่งผลกระทบต่อการทำงานในองค์กรภาครัฐ

มีการคิดว่าวิธีที่ส่งเสริมให้ผู้บริหารองค์กรภาครัฐรักษาความเชื่อมโยงระหว่างบทบาททั้งสองเอาไว้เท่านั้น ที่จะทำให้เรามองเห็นว่าบทบาทของการเป็นข้าราชการนั้นไม่ใช่เพียงการมีความภัคดีต่อองค์กรของรัฐเท่านั้น ความกดดันที่เกิดจากการรับบทบาทพลเมืองทำให้บทบาทของการเป็นผู้บริหารขยายออกไปจนรวมถึงลำดับศักดิ์ของกฎหมาย (hierarchy of law) และแนวคิดประชาธิปไตย การกระทำดังกล่าวเป็นการให้นิยามใหม่กับบทบาทการเป็นผู้บริหารองค์กรภาครัฐซึ่งเหมาะสมกับพลเมืองในสังคมหลังสมัยใหม่ที่เรียกร้องในเรื่องต่าง ๆ มากขึ้น โดยกำหนดให้ผู้บริหารเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการสร้างระเบียบทางการเมืองในสังคม แทนที่จะพยายามนำสิ่งที่ผู้เชี่ยวชาญคิดว่าเป็นการแก้ปัญหามาบังคับใช้กับประชาชน

ควรมีการระบุความสำคัญในแง่จริยธรรมสำหรับลักษณะของบทบาททั้งสองอย่างที่ต้องดำเนินไปพร้อมกันอย่างชัดเจน หรืออย่างน้อยก็ควรเขียนเป็นโครงไว้กว้าง ๆ หนึ่งในเหตุผลง่าย ๆ ที่มีการรับประชาชนเข้าทำงานในตำแหน่งข้าราชการก็คือ แนวคิดที่ว่าพวกเขาจะปฏิบัติงานในองค์กรภาครัฐโดยมีความภัคดีต่อประชาชนเป็นอันดับแรก ความภัคดีต่อประชาชนที่ควรจะเหนือกว่าความภัคดีต่อหน่วยงานหรือต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งปวง จะช่วยให้บริการมีความนำเชื่อถือและไววางใจได้มากขึ้น (Stahl, 1976) เนื่องจากข้าราชการเป็นผู้ที่ได้รับความไววางใจจากประชาชน ใครก็ตามที่รับตำแหน่งนี้จะต้องปฏิบัติตามหน้าที่ที่มีต่อประชาชนตามที่กฎหมายกำหนด ความเชื่อใจดังกล่าวจะรักษาเอาไว้ได้ก็ต่อเมื่อผู้ที่ทำงานในองค์กรภาครัฐปฏิบัติประหนึ่งว่าเป็นพลเมืองที่มีความรับผิดชอบบางอย่างเพิ่มขึ้นมา โดยบุคคลนั้นจะต้องทำตัวให้เหมือนกับพลเมืองทั่วไปก่อน แล้วค่อยปฏิบัติตัวเหมือนกับพลเมืองคนหนึ่งที่ยินยอมทำการเพื่อประโยชน์ของทุกคน Paul Appleby (1965, p. 335) ได้ให้นิยามกับผู้ที่รับบทบาทสองอย่างในคราวเดียวกันเช่นนี้ว่าเป็น “พลเมืองที่รับตำแหน่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งมีความรับผิดชอบสูงอย่างยิ่ง”

นี่เป็นสิ่งที่สำคัญมากสำหรับผู้ที่รับบทบาทผู้บริหาร เพราะพวกเขาจะต้องยิ่งมีความรับผิดชอบต่อประชาชนมากขึ้นไปอีก ไม่เพียงแต่พวกเขาตกลงกันที่จะทำงานในนามของผู้ที่มีอำนาจของรัฐ แต่พวกเขายังเป็นผู้ช่วยในการวางโครงสร้าง ประสานงาน ให้การสนับสนุน บังคับบัญชา และประเมินผลงานของผู้ที่เลือกจะทำงานเพื่อส่วนรวมด้วย ดังที่ Michael Walzer(1970, p. 216) กล่าวได้ว่า “พวกเขาคือพลเมืองที่เหมือนกับพวกเราที่เหลือ แต่ประโยชน์ที่พวกเขามีต่อสาธารณชนคือ ความรู้เชี่ยวชาญของพวกเขา” บุคคลเหล่านี้ไม่เพียงแต่จะต้องรับผิดชอบในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรของประชาชน แต่พวกเขายังต้องรับผิดชอบในการใช้ทรัพยากรดังกล่าวอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลตามที่คนอื่นกำหนดด้วย

ความรับผิดชอบที่เพิ่มขึ้นมาจากผู้บริหารองค์กรภาครัฐชี้ให้เห็นว่า ผู้ที่รับบทบาทเหล่านี้จะต้องตระหนักว่าหน้าที่ในฐานะพลเมืองของตนมีความสำคัญเป็นอันดับแรก เมื่อใดที่พบว่าองค์กรที่ว่าจ้างไม่ได้ปฏิบัติภารกิจโดยเอาประโยชน์ของประชาชนเป็นตัวตั้งผู้บริหารองค์กรภาครัฐทุกคนและพนักงานทุกคนขององค์กร ก็ควรรู้สึกว่าเป็นหน้าที่ของตนที่จะต้องกระทำการบางอย่างแทนพลเมืองคนอื่น ๆ การไม่ทำสิ่งดังกล่าวแสดงให้เห็นถึงการละเมิดความไว้วางใจของประชาชน และปฏิเสธความรับผิดชอบในฐานะพลเมือง ซึ่งนี่เป็น “ปัญหาทางจริยธรรม” ที่พบเห็นได้บ่อยที่สุดอย่างหนึ่ง

เราต้องยอมรับว่าความรับผิดชอบที่เกี่ยวข้องกับบทบาทการเป็นพลเมืองนั้นเป็นเรื่องที่ยากจะแก้ปัญหาได้ พวกเราส่วนใหญ่จะไม่มีเอกสารเป็นทางการมากำหนดว่าความรับผิดชอบของเราคืออะไร เนื่องจากมีเพียงผู้ที่ได้เป็นพลเมืองโดยการแปลงสัญชาติเท่านั้นที่จะต้องให้สัตย์ปฏิญาณว่าจะปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญของสหรัฐ อย่างไรก็ดี เป็นเรื่องสมเหตุสมพลที่จะกล่าวว่าสิ่งกำหนดให้ผู้ที่ต้องการได้สัญชาติอเมริกันต้องปฏิบัติตามนั้น ควรนำไปใช้บังคับกับผู้ที่ได้รับสัญชาติโดยกำเนิดเช่นกัน

วอลเซอร์ยังได้หยิบยกปัญหาอีกแบบหนึ่งขึ้นมาอีกด้วย เขาชี้ให้เห็นว่าในช่วงกลางศตวรรษที่ 20 นั่นคนบางคนตั้งข้อสงสัยว่าการให้สิทธิความเป็นพลเมืองที่ไม่เท่าเทียมกันเป็นเรื่องที่มีคุณธรรมหรือไม่ เนื่องจากเรื่องนี้ทำให้คนเป็นจำนวนมากรู้สึกว่าถูกลดคุณค่าความเป็นมนุษย์และแปลกแยกอีกทั้งยังไร้ซึ่งอำนาจ เขาอธิบายว่า “คนเหล่านี้เกิดความรู้สึกที่ขัดแย้งในใจ เพราะความเป็นพลเมืองของพวกเขาเป็นที่มาของความรู้สึกกระวนกระวายใจ แต่ในขณะเดียวกันก็ทำให้พวกเขารู้สีกมั่นคงและภาคภูมิใจด้วย” (1970, p. 204)

อย่างไรก็ตาม วอลเซอร์และผู้สร้างทฤษฎีเกี่ยวกับความเป็นพลเมืองคนอื่น ๆ ก็ได้เน้นย้ำถึงความสำคัญและหน้าที่ของแนวคิดนี้ ในความเป็นจริง บทบาทของความเป็นพลเมืองอาจชวนให้สับสน Dennis (1970) กล่าวว่าทฤษฎีความเป็นพลเมืองพื้นฐานเป็นอุดมคติและสภาพของสภาวการณ์ทางสังคมที่ต้องการให้เป็นแต่ยังไม่สามารถทำให้เกิดขึ้นได้จริง เราอาจแย้งว่าการปรับและเพิ่มเติมความหมายของความเป็นพลเมืองเป็นสิ่งที่มีความสำคัญอย่างยิ่งในการปกครองสังคมสมัยใหม่ในระบอบประชาธิปไตย ถ้าความเป็นพลเมืองในระบอบประชาธิปไตยมีความหมายลดลงไปและเริ่มสูญหายไปจากสังคม การปกครองในระบอบประชาธิปไตยก็เป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้ ความรับผิดชอบหลักของผู้บริหารภาครัฐจึงต้องอยู่ที่การทำความเข้าใจความรับผิดชอบของพลเมืองนั่นเอง

ถึงแม้ว่างานเขียนที่เกี่ยวกับความเป็นพลเมืองไม่ได้เสนอแนวคิดแบบเดียวกันทั้งหมด แต่ทฤษฎีที่ยึดแนวคิดประชาธิปไตยเหล่านี้ก็มี 2 สิ่งที่เหมือนกันคือ การมีส่วนร่วมในการตัดสินใจทางการเมืองบางอย่าง และอีกสิ่งหนึ่งที่มีความเกี่ยวข้องโดยตรงกับเรื่องที่เรากำลังอธิบายมากกว่าก็คือ หน้าที่ที่จะต้องคำนึงถึงความคิดเห็นและความปรารถนาทั้งของตนเองและของผลเมืองคนอื่นในสังคม Prangerกล่าวไว้ว่า “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่เป็นพลเมืองดีของสังคมจะต้องสามารถทำการตัดสินใจทางการเมืองที่เป็นการรักษาศักดิ์ศรีของตนเอง และในขณะเดียวกันก็ต้องคำนึงถึงศักดิ์ศรีของผู้อื่นด้วย” (1968, p. 102)

เช่นเดียวกับวอลเซอร์ที่ยืนยันว่า ถ้าหากพลเมืองไม่มี “ความสนใจส่วนรวมมากกว่าความสนใจเรื่องของตนเอง” แล้ว พวกเขาก็จะไม่สนใจเข้าไปมีส่วนร่วมในการเมือง วอลเซอร์สรุปว่า “ความเป็นพลเมืองในอุดมคตินั้นจะขึ้นอยู่กับความสนใจในส่วนรวม” (1970, p. 215) ดังที่เราจะเห็นในบทที่ 3” ว่า การเอาประโยชน์ของประชาชนเป็นตัวตั้ง ซึ่งเป็นสิ่งที่ผู้บริหารองค์กรภาครัฐต้องยึดถือปฏิบัตินั้นเกี่ยวข้องกับการมีส่วนร่วมในสังคมที่เป็นหน้าที่พื้นฐานของพลเมืองในระบอบประชาธิปไตย

แล้วหน้าที่ของการเป็นพลเมืองที่มีความสำคัญเป็นอันดับแรกก็คือสิ่งที่จะบอกว่าผู้บริหารองค์กรภาครัฐควรวิ่งเข้าหาสื่อ หรือนักการเมืองที่ได้รับการเลือกตั้ง หรือพนักงานอัยการ ทุกครั้งที่เกิดเหตุการณ์ซึ่งไม่เป็นไปตามข้อบังคบทางกฎหมายขององค์กรที่พวกเขาทำงานอยู่หรือไม่ ? แน่นอนว่าคำตอบก็คือ “ไม่ !” สิ่งที่จำเป็นต้องทำก็คือ การประเมินความรุนแรงของสถานการณ์และพิจารณาความเสี่ยงในทุกด้าน แล้วจึงดำเนินการให้เหมาะสมกับสถานการณ์ การตื่นตระหนกกับปัญหาเกินกว่าเหตุจะไม่ก่อให้เกิดประโยชน์อะไรและยังก่อให้เกิดความเสียหายใหญ่หลวงด้วย อย่างเช่น การจัดแถลงข่าวไม่ใช่สิ่งที่จำเป็นต้องทำเมื่อเจ้านายของคุณมาขอให้คุณจ้างเพื่อนของเขามาทำงานในตำแหน่งหนึ่ง ทั้ง ๆ ที่ผู้สมัคคนอื่นมีคุณสมบัติดีกว่าการกระทำที่เหมาะสมกว่าก็คือการบอกเจ้านายของคุณว่าคุณไม่เห็นด้วยกับสิ่งที่เขาขอ George Graham (1974, p. 91) ได้เสนอกระบวนการที่สอดคล้องกับวิธี “ที่พิจารณาจากความเหมาะสม” ซึ่งมีพื้นฐานมาจากแนวคิดเรื่องกระบวนการทางกฎหมาย (due process) ที่กำหนดไว้ว่า “ผู้บริหารทุกคนจะต้องใช้อำนาจและอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายที่ได้รับมอบมาอย่างรอบคอบ ยุติธรรม และสมเหตุสมผล”

การรักษาบทบาทการเป็นพลเมืองไปพร้อมกับการให้บริการประชาชนในฐานะผู้บริหารธุรกิจขององค์กรภาครัฐจะต้องใช้มุมมองเชิงวิพากษ์ (critical perspective) สำหรับการมองการกระทำของหน่วยงาน แต่ก็ไม่ได้เป็นการบอกให้ทำสิ่งที่เกินกว่าเหตุเพื่อตอบโต้การกระทำที่อาจส่งผลเสียต่อองค์กรมากกว่าผลดี องค์กรเองก็ถือเป็นส่วนหนึ่งของทรัพย์สินที่ประชาชนเป็นเจ้าของ การใส่ใจต่อหน้าที่ของการเป็นพลเมืองและผู้บริหารจึงหมายถึงการใช้ความระมัดระวังและรอบคอบในการปรับปรุง แก้ไข หรือปรับรื้อกลไกสังคมครั้งใหญ่ในบางคราว การมีจิตสำนึกในเรื่องคุณธรรมจึงเป็นทักษะที่ผู้บริหารต้องมี และความเป็นอิสระทางจริยธรรมก็เป็นคุณลักษณะที่สำคัญของผู้ที่ต้องให้บริการกับประชาชนเช่นกัน

การมองผู้บริหารในแง่มุมนี้จะไม่พบอยู่ในแหล่งที่มาของความจริงแท้ที่สุด (หรือสัจธรรม) แต่จะอยู่ในแนวคิดเกี่ยวกับความเป็นพลเมืองที่มีจริยธรรมซึ่งวิวัฒนาการมาตามลำดับเวลา แนวคิดนี้ไม่ได้เป็นเพียงสิ่งที่สืบทอดกันมาตั้งแต่อดีต แต่เป็นสิ่งที่คนในสังคมสร้างขึ้นมาด้วยความละเอียดรอบคอบและได้ผสานแนวคิดทางการเมืองหลายอย่างเข้าไว้ด้วยกัน ไม่ว่าจะเป็นแนวคิดที่ต่อต้านการรับรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา (Antifederalism) แนวคิดจากประธานาธิบดีเจฟเฟอร์สันที่ให้ความสำคัญกับรัฐบาลระดับท้องถิ่นมากกว่ารัฐบาลกลาง (Jeffersonianism) แนวคิดประชาธิปไตยของกลุ่มที่นับถือนิกายเพียวริตัน (Puritan Democratic ldeas) และความเข้าใจของเราเกี่ยวกับความสำคัญของการรวมกลุ่มตามความสมัคใจสิ่งที่สังคมสร้างขึ้นในอดีตเหล่านี้ทำหน้าที่เป็นหลักการพื้นฐานได้สำหรับกรณีที่ไม่มีหลักอะไรให้อ้างอิง (อ่านงานของ Cooper, 1991 เพื่อคำอธิบายเพิ่มเติมเกี่ยวกับแนวคิดที่เป็นพื้นฐาน)

การเป็นผู้จัดการกับความหลากหลาย

ผลกระทบประการที่สามของสังคมสมัยใหม่ก็คือ ผู้บริหารองค์กรภาคารัฐจะต้องเป็นผู้จัดการผลประโยชน์ที่หลากหลายของคนในสังคม ความจำเป็นดังกล่าวเกิดขึ้นมาจากค่านิยมของแต่ละคนมีความเท่าเทียมกันและมีความหลากหลายในสังคม การที่สังคมหลังสมัยใหม่ไม่มีค่านิยมเพียงหนึ่งเดียวที่สามารถใช้ได้กับทุกสถานการณ์ ทำให้กระบวนการทางการเมืองและการบริหารของรัฐบาลมุ่งความสนใจไปที่ผลประโยชน์อันหลากหลายของคนในสังคม เมื่อประชาชนพยายามที่จะสร้างสถาบันทางสังคมและนโยบายที่ใช้ทำหน้าที่แทนขนบธรรมเนียมประเพณีที่สืบทอดกันมา หรือแนวคิดที่ยึดหลักการทางวิทยาศาสตร์ซึ่งได้รับการสนับสนุนจากกลุ่มเคลื่อนไหวเพื่อการปฏิรูปสังคมครั้งใหญ่ ก็ทำให้ผู้บริหารพบว่าตนเองถูกรุมเร้าด้วยพลเมืองที่กล้าแสดงจุดยืนของตนมากขึ้น

หน่วยงานบริหารของรัฐต้องเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องกับการจัดการกับกลุ่มผลประโยชน์เหล่านี้ เพราะถึงแม้ว่ารัฐบาลกลางจะสร้างระบบผู้แทนการเมืองที่มีความซับซ้อนขึ้นเพื่อการนี้ แต่ประชาชนก็ยังคงรู้สึกว่ารัฐไม่ได้ตอบสนองต่อความชอบ ความต้องการ และช่วยแก้ไขปัญหาของพวกเขาอย่างเพียงพอ คนจึงมักจะจับกลุ่มกับคนที่มีความสนใจคล้ายคลึงกับตนเองแทน กลุ่มที่รวมตัวกันโดยสมัครใจอาจยื่นข้อเสนอและข้อเรียกร้องของกลุ่มในทุกขั้นของกระบวนการกำหนดนโยบาย ตั้งแต่กระบวนการเลือกตั้งทางการเมืองไปจนถึงกระบวนการออกกฎหมายและบังคับใช้ Kenneth Meier (1979) ชี้ว่าส่วนใหญ่แล้วกลุ่มเหล่านี้รู้ว่าหน่วยงานบริหารของรัฐเป็นจุดสร้างความได้เปรียบที่สำคัญ เนื่องจากกฎหมายที่สร้างขึ้นล้วนมาจากหน่วยงานเหล่านี้ และเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบในการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเมื่อนำมาบังคับใช้อีกด้วย (ดู Lowi, 1979)

ผู้สร้างทฤษฎีเกี่ยวกับกลุ่มผลประโยชน์ อย่างเช่น Calhoun (1953) Bentley (1949) และ Truman (1951) ได้เสนอว่าองค์กรภาคประชาชนเหล่านี้มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการแสดงถึงความเป็นประชาธิปไตยของสังคมสมัยใหม่ กลไกการปกครองอย่างเป็นทางการที่ถูกออกแบบขึ้นมานั้นไม่สามารถแสดงให้เห็นความต้องการของกลุ่มผลประโยชน์ที่แตกต่างกันในสังคมขนาดใหญ่ซึ่งมีความหลากหลายมากพอสมควรอย่างประเทศสหรัฐอเมริกา การปล่อยให้กลุ่มเหล่านี้มารวมตัวกันได้อย่างสมัคใจและเสนอข้อเรียกร้องของกลุ่มทำให้กระบวนการปกครองมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลเพิ่มขึ้นอย่างมาก (Ornstein และ Elder, 1978)

อย่างไรก็ตาม Parenti(1970) ได้ระบุปัญหาสำคัญอย่างหนึ่งที่เกิดจากแนวคิดนี้ กล่าวคือ ทฤษฎีนี้ตั้งอยู่บนสมมุติฐานที่ว่าการกระทำดังกล่าวแสดงให้เห็นความต้องการของกลุ่มผลประโยชน์ที่สำคัญทุกกลุ่ม จากการทำกรณีศึกษาของเขาเพื่อการจัดระเบียบชุมชนผู้มีรายได้น้อยในนิวเจอร์ซีย์ เพเรนติก็สรุปได้ว่ามีเพียงกลุ่มผลประโยชน์ที่มีทรัพยากรทางเศรษฐกิจที่สำคัญในครอบครองเท่านั้น ที่จะทำให้รัฐบาลแสดงความสนใจในการดำเนินการของกลุ่มดังกล่าวอุปสรรคที่พลเมืองต้องเอาชนะให้ได้เพื่อที่จะโน้มน้าวการตัดสินใจของคนส่วนใหญ่ถูกมองว่าเป็น “ต้นทุนของการมีส่วนร่วม (participationcosts)” ซึ่งเป็นแนวคิดของนักวิชาการหลายคน เช่น Buchanan และ Tullock(1962) Warren และ Weschler(1975) และตัวผู้เขียนเอง (Cooper, 1979)

การลดหรือแบ่งเบาต้นทุนเหล่านี้เป็นประโยชน์กับผู้บริหารองค์กรภาครัฐมากที่สุด เนื่องจากผู้บริหารเหล่านี้และองค์กรที่พวกเขาทำงานอยู่ล้วนถูกกำหนดมาแล้วว่าต้องให้บริการใดแก่ประชาชนบ้างจึงทำให้ผู้บริหารมีอิทธิพลอย่างมากต่อการกำหนดนโยบายที่เกี่ยวกับบริการเหล่านี้ และมักจะเป็นผู้ที่ต้องใช้ดุลพินิจเพื่อตัดสินใจว่าจะนำนโยบายดังกล่าวไปปฏิบัติอย่างไร สิ่งที่ผู้บริหารทำเพื่อจัดการกับกลุ่มผลประโยชน์ที่หลากหลายในสังคมสมัยใหม่มีความจำเป็นอย่างยิ่งต่อการปกครองที่มีประสิทธิผล การสะท้อนถึงความต้องการของกลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ ในสังคมแบบนี้ โดยเฉพาะในระดับสังคมเมืองสมัยใหม่ที่มุ่งเน้นอุตสาหกรรม จะต้องใช้การมีส่วนร่วมอย่างต่อเนื่องของผู้บริหารองค์กรภาครัฐ เพราะผู้บริหารเหล่านี้สามารถเป็นตัวเชื่อมโยงระหว่างประชาชนและนักการเมืองที่ได้รับเลือกตั้งทั้งในรัฐบาลระดับชาติ ระดับมลรัฐ และแม้กระทั่งระดับท้องถิ่น ซึ่งจำนวนของประชากรได้ขยายตัวเพิ่มขึ้นอย่างมากในช่วง 50 ปีที่ผ่านมา

อย่างไรก็ดี การบริหารรัฐกิจในช่วง 75 ปีแรกของศตวรรษนี้ก็จะมักจะเน้นความสำคัญไปที่การให้บริการอันเป็นมาตรฐาน แต่ไม่ค่อยตอบสนองต่อความหลากหลายในสังคมมากเท่าไรนัก (Caro, 1975) เมื่อเราไล่เรียงตั้งแต่แนวคิดของเวเบอร์ มาจนถึงวิลสัน กู๊ดนาว ไวท์ กูลิก และเออร์วิก เราก็พบว่าแนวคิดมีการพัฒนาการไปในทิศทางเดียวกันก็คือ หน้าที่หลักของผู้บริหารองค์กรภาครัฐนั้นอยู่ที่การนำนโยบายไปปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพ โดยนำหลักการทางวิทยาศาสตร์ทั่วไปเข้ามาประยุกต์ใช้ มุมมองแบบนี้เป็นการละเลยแนวคิดที่ว่าความแตกต่างทางสังคมและวัฒนธรรมอาจส่งผลกระทบที่สำคัญยิ่ง ต่อหลักการบริหาร วิธีการกว้าง ๆ ในการบริหารประกอบการมุ่งเน้นที่ความมีประสิทธิภาพเป็นสิ่งที่ส่งผลให้ผู้บริหารพยามทำให้การบริการแก่ประชาชนเป็นมาตรฐานเดียวกัน ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าเป็นการนำแนวคิดเรื่องการผลิตและการประกอบชิ้นส่วนโดยใช้สายพานลำเลียงเพื่อให้เกิดการประหยัดต่อขนาด (economies of scale) เข้ามาใช้ปฏิบัติ อย่างเช่นคำพูดที่ว่า “ถ้าคุณสามารถระบุวิธีที่ดีที่สุดในการสอบเด็ก ๆ แล้ว คุณก็สามารถให้การศึกษากับเด็กจำนวนมากขึ้นในครั้งเดียว และการให้การศึกษากับประชาชนก็จะมีประสิทธิภาพสูงขึ้น” สมมติฐานข้อนี้แสดงให้เห็นถึงแนวคิดที่อยู่เบื้องหลังวีการให้บริการกับประชาชนของรัฐ แน่นอนว่าการรวมศูนย์อำนาจเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นควบคู่กับการสร้างมาตรฐานเดียวกัน โดยเฉพาะในช่วงที่มีการจัดทำโครงการปฏิรูปสังคมและเศรษฐกิจสมัยประธานาธิบดีรูสเวลท์ ระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 2 และช่วงเวลาหลังเกิดสงคราม

อีกปัจจัยหนึ่งที่ส่งผลให้เกิดการสร้างบริการที่เป็นมาตรฐานเดียวกันก็คือแนวคิดแบบระบบราชการที่ว่า ความเสมอภาค (eguality) มีค่าเท่ากับความเที่ยงธรรม (eguity) (Cooper, 1979) กล่าวคือ ถ้าทุกคนได้รับการปฏิบัติที่เหมือนกัน ก็เท่ากับว่าทุกคนได้รับการปฏิบัติที่เป็นธรรม แนวคิดนี้มีความสำคัญมากตลอดระยะเวลาที่มีการเคลื่อนไหวเพื่อการเปลี่ยนแปลงสหรัฐอเมริกาครั้งใหญ่ในช่วงปลายศตวรรษที่ 19 และต้นศตวรรษที่ 20 กลุ่มเคลื่อนไหวดังกล่าวเรียกร้องความเสมอภาคในการปฏิบัติต่อพลเมืองและพนักงานของรัฐทุกคน ด้วยการต่อต้านการให้สิทธิพิเศษ ภายใต้ระบบอุปถัมภ์และการเห็นแก่ญาติพี่น้อง ซึ่งเกิดจากการทุจริตในกลไกของรัฐบาลผู้บริหารองค์กรภาครัฐจะต้องปฏิบัติหน้าที่ของตน “โดยปราศจากความกลัวหรือเอื้อประโยชน์ให้ใครเป็นพิเศษ” และการปกครองที่ดีก็คือการปกครองที่เป็นมาตรฐานซึ่งก่อให้เกิดประสิทธิภาพในการปกครอง

เราเพิ่งตระหนักได้เมื่อไม่นานมานี้เองว่าวิธีนี้ใช้ไม่ได้ผลในทางปฏิบัติ เราจึงต้องค้นหาแนวคิดเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานของรัฐและประชาชนที่เป็นระบบมากขึ้น หน่วยงานบริหารของรัฐจะทำงานได้อย่างมีประสิทธิผลและอยู่รอดได้ ก็ต่อเมื่อ มีการมองว่าหน่วยงานเป็นระบบเปิดที่พร้อมจะเปลี่ยนแปลงให้เข้ากับสภาพแวดล้อมที่มีความผันผวนสูง โดยหน่วยงานบริหารต้องไม่ละเลยประชาชน ซึ่งเป็นองค์ประกอบสำคัญที่สุดของสภาพแวดล้อมที่ส่งผลกระทบต่อองค์กร และต้องไม่ยอมแพ้ต่อการกดดันของกลุ่มผลประโยชน์ ผู้ที่กำกับดูแลและบริหารหน่วยงานเหล่านี้จะต้องกระทำสิ่งที่ช่วยให้แน่ใจได้ว่าสภาพแวดล้อมทางสังคมจะถูกนำมาประกอบการพิจารณาตัดสินใจ และมีการลดหรือแบ่งเบาต้นทุนในการเข้ามามีส่วนร่วมของประชาชนให้เหลือน้อยที่สุดเท่าที่จะทำได้ด้วย

การที่หน่วยงานของรัฐคำนึงถึงสภาพแวดล้อมทางสังคมอาจทำให้ประสิทธิภาพในการให้บริการสูญเสียไปบางส่วน แต่สิ่งที่ได้กลับคืนมาก็คือการมีบริการและรูปแบบการให้บริการที่หลากหลาย นอกจากนี้ ยังอาจนำไปสู่การกระจายความรับผิดชอบในการให้บริการจากศูนย์กลางไปสู่ระดับย่อย ๆ อย่างเช่น การให้บริการในละแวกบ้านเป็นต้น (ดุผลงานวิจัยเกี่ยวกับการปกครองในละแวกบ้าน ของ Berry,Portneyและ Thompson, 1991) ทั้งหมดที่กล่าวมาอาจดูเหมือนทำให้การบริหารงานมีระเบียบและประสิทธิภาพน้อยลงนะยะสั้น แต่อาจเป็นวิธีการที่มีประสิทธิภาพมากกว่าในการปรับเปลี่ยนการบริหารงานให้เข้ากับสภาพแวดล้อมที่เต็มไปด้วยความหลากหลายในสังคมสมัยใหม่ นี่อาจเป็นการยอมแลกประสิทธิภาพที่จำกัดอยู่เฉพาะหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง เพื่อให้ได้มาซึ่งประสิทธิภาพของระบบการปกครองในระบบประชาธิปไตยทั้งระบบ (Bennis, 1996)

ปัญหาทางจริยธรรมที่เกี่ยวข้องกับแนวคิดที่สามนี้ก็คือเรื่องของความเที่ยงธรรมในสังคม แนวคิดที่ว่าการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมถือเป็นการปฏิบัติอย่างยุติธรรมนั้นจะต้องได้รับการทบทวนเสียใหม่เพราะถ้าหากสมาชิกในสังคมมีรสนิยม ความต้องการ ความชอบและพื้นฐานที่แตกต่างกันแล้ว การปฏิบัติต่อทุกคนประหนึ่งว่าพวกเขาเหมือนกันก็จะถือว่าเป็นสิ่งที่ไม่ยุติธรรม

ความไม่เป็นธรรมมักจะเป็นส่วนหนึ่งของแนวทางปฏิบัติของหน่วยงานภาครัฐที่อยู่ภายใต้มาตรฐานเดียวกัน เนื่องจากมาตรฐานที่ถูกนำมาใช้มักจะมีไว้เพื่อประชากรกลุ่มเดียวเป็นหลัก ซึ่งก็คือกลุ่มที่เป็นคนส่วนใหญ่ในสังคมนั่นเอง ผลที่ตามมาก็คือ มาตรฐานสำหรับบริการที่ให้กับประชาชนมักจะยืดบรรทัดฐานตามกลุ่มคนที่ใช้ภาษากลางอย่างใดอย่างหนึ่งเป็นภาษาแม่และนับถือศาสนานิกายใดนิกายหนึ่ง เช่น การศึกษาที่ให้กับประชาชนในสหรัฐอเมริกาก็ถูกกำหนดขึ้นมาเพื่อเอื้อประโยชน์ให้กับบุตรหลานของครอบครัวเดี่ยว (nuclearfamilies) ซึ่งเป็นชนชั้นกลางที่พูดภาษาอังกฤษเป็นหลัก ส่วนประมวลกฎหมายที่อยู่อาศัยก็ถูกกำหนดขึ้นเพื่อใช้กับอาคารสร้างใหม่และไม่ได้คำนึงถึงสภาวะและความต้องการของผู้ที่อยู่ในชุมชนเก่าที่ปลูกสร้างอาคารขึ้นมาก่อนหน้าที่จะมีกฎหมายนี้

การสร้างความเที่ยงธรรมให้เกิดขึ้นในสังคมได้นั้น ต้องอาศัยความพยายามของหน่วยงานภาครัฐที่ให้การตอบสนองความต้องการความชอบ และการเรียกร้องของประชาชน เนื่องจากสิ่งที่กล่าวมาจะแตกต่างกันออกไปสำหรับประชาชนแต่ละคน ผู้บริหารองค์กรภาครัฐจึงต้องมีวิธีที่ใช้เพื่อให้ได้รับความคิดเห็นจากประชาชน เพื่อมาประกอบการตัดสินใจในองค์กร รวมทั้งต้องมีทักษะในการใช้ข้อมูลที่ได้มาและประเมินสภาพแวดล้อมทางสังคมอย่างถูกต้องด้วย ดังนั้น ข้อมูลประเภทนี้จึงสามารถนำมาใช้เพื่อพิจารณาเกี่ยวกับบริการและวิธีการให้บริการที่สอดคล้องกับความต้องการของลูกค้าแต่ละกลุ่มขององค์กรนี่ไม่ได้เป็นเพียงความพยายามที่จะทำให้ลูกค้ามีความพึงพอใจมากขึ้น ถึงแม้ว่าจะเป็นเรื่องของการสร้างความพอใจในบริการให้สูงขึ้น แต่สิ่งที่สำคัญกว่าก็คือ การปฏิบัติต่อประชาชนอย่างเป็นธรรมต่างหาก ยิ่งไปกว่านั้น บางคนอาจมองว่าคนในสังคมอุตสาหกรรมสมัยใหม่จะรู้สึกถึงความเป็นพลเมืองได้อย่างสมบูรณ์ก็ต่อเมื่อพวกเขาได้รับบริการจากรัฐ Warren และ Weschler(1975) กล่าวไว้ว่าในสังคมเช่นนี้ ความเป็นพลเมืองต้องมีสิ่งที่นอกเหนือไปจากสิทธิทางกฎหมายตามรัฐธรรมนูญซึ่งถือว่าเป็นเอกสิทธ์ของความเป็นพลเมือง พวกเขาชี้ว่าคนจะถูกพรากความเป็นพลเมืองขั้นสมบูรณ์ไปถ้าหากว่าการรับบริการของรัฐทำให้เกิดต้นทุนต่อพวกเขามากเกินไป

วอร์เรนและเวชเลอร์ให้นิยามสำหรับ “ต้นทุนของการบริโภค (consumption costs)” ไว้ว่าเป็นการที่พลเมือง-ผู้บริโภคต้องใช้เวลาความพยายาม และเงินมากขึ้นเพื่อให้สามารถใช้สินค้าหรือบริการของรัฐได้ ถ้าคนต้องเดินหรือขับรถไปเป็นระยะทาง 3 ไมล์เพื่อให้ถึงป้ายจอดรถประจำทางที่ใกล้ที่สุด ค่าใช้จ่ายในการเดินทางดังกล่าวจะต้องบวกเพิ่มเข้าไปในค่าโดยสารรถ เพื่อแสดงถึงต้นทุนที่แท้จริงของปู้คนที่ใช้บริการรถประจำทาง ดังนั้น ถ้าบริการถูกกำหนดด้วยมาตรฐานเดียวกัน ต้นทุนในการใช้สินค้าหรือบริการของรัฐก็จะถูกแบ่งสรรในสัดส่วนที่ไม่เหมาะสมกับทรัพยากร ซึ่งจะทำให้ไม่เกิดความยุติธรรมในการให้บริการของรัฐแก่ประชาชน

ปัญหาทางจริยธรรมที่เกิดขึ้นพร้อมกันอีกทางหนึ่งก็คือการแบ่งสรร “ต้นทุนของการมีส่วนร่วม (participation costs)” กล่าวคือถ้าผู้บริหารองค์กรภาครัฐต้องประเมินความต้องการ ความชอบและสิ่งที่พลเมืองเรียกร้องให้ถูกต้องยิ่งขึ้น ก็จำเป็นต้องมีการขอให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้บรรลุเป้าหมายดังกล่าว ต้นทุนของการมีส่วนร่วมจะต้องต่ำพอที่จะทำให้ประชากรทุกระดับได้มีส่วนร่วม นี่เป็นอีกเรื่องที่มีความจำเป็นทั้งในแง่ของการปฏิบัติและแง่ของจริยธรรมด้วย พลเมืองไม่ควรถูกลิตรอนสิทธิในการเข้าไปมีส่วนร่วมในการตัดสินใจของรัฐ เพราะจะทำให้คนต้องใช้เวลา ความพยายาม และเงินมากเกินที่ตนมี หรือสิ่งที่เสียไปนั้นไม่คุ้มค่ากับผลประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับ

การบริหารรัฐกิจในสังคมสมัยใหม่ต้องมีการจัดการกลุ่มผลประโยชน์ที่หลากหลายอย่างมีประสิทธิผล ดังที่ Ostrom(1974) และ Waldo (1965) ได้เสนอว่า การปกครองในระบอบประชาธิปไตยจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อผู้บริหารองค์กรภาครัฐมองข้ามต้นทุนขององค์กรที่เกิดจากการให้บริการประชาชน และหันมาหาจุดที่สมดุลระหว่างต้นทุนเหล่านี้กับต้นทุนที่ประชาชนต้องแบกรับ โดย Waldo ให้เหตุผลว่า “ผมรู้สึกมาเป็นเวลานานแล้วว่าวิธีการบริหารของเรา ‘มุ้งเน้นที่ผู้ผลิต’ มากกว่าที่จะ ‘มุ้งเน้นผู้บริโภค’…. ถ้าเราให้ความสำคัญกับความมีประสิทธิภาพและผลิตภาพพร้อมไปกับการพยายามสร้างความเสมอภาคให้กับทุกคนและเห็นค่าของการให้ประชาชนมีส่วนร่วม เราต้องถามตัวเองว่าเราให้ความสนใจกับสิ่งเหล่านี้มากพอและนำไปใช้กับกระบวนการบริหารหรือไม่” (p.45)

ทฤษฎีทางการเมืองและจริยธรรมในการบริหาร

นับตั้งแต่หนังสือเล่มนี้ถูกจัดพิมพ์ขึ้นเป็นครั้งแรก ก็เห็นได้ชัดเจนขึ้นเรื่อย ๆ ว่า ทฤษฎีพื้นฐานเกี่ยวกับบทบาทของผู้บริหารองค์กรภาครัฐ รวมถึงทฤษฎีพื้นฐานทางจริยธรรมนั้น จะต้องได้รับการพัฒนาขึ้นมาภายในกรอบของทฤษฎีทางการเมืองเกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจที่มีความครอบคลุมยิ่งขึ้น ซึ่งทฤษฎีดังกล่าวอยู่นอกขอบเขตของหนังสือเล่มนี้ แต่เมื่อมาถึงจุดนี้ เราก็ควรที่จะระบุประเด็นทางจริยธรรมบางอย่างที่เกี่ยวข้องกับทฤษฎีดังกล่าวออกมาพอเป็นสังเขป

ความหลากหลายที่มีอยู่ในสังคมสมัยใหม่ และแนวโน้มของการแยกบทบาทของการเป็นผู้บริหารออกจากบทบาทการเป็นพลเมือง รามถึงการล่มสลายของแนวคิดสมัยใหม่ที่ให้แยกการเมืองออกจากการบริหารอย่างเด็ดขาด รวมไปถึงการรับรู้ว่าการใช้ดุลพินิจของผู้บริหารนั้นเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ ปัจจัยทั้งหมดที่กล่าวมาล้วนก่อให้เกิดปัญหาใหญ่หลวงกับการให้นิยามสำหรับบทบาทการเป็นผู้บริหาร ตอนนี้มีความชัดเจนแล้วว่าผู้บริหารองค์กรภาครัฐจะต้องทำการตัดสินใจทางการเมืองในเรื่องต่าง ๆ ตั้งแต่การจัดทำข้อเสนอนโยบายในเวลาที่เหมาะสม การวางแผนกลยุทธ์ การขยายความกฎเกณฑ์และข้อบังคับอันเนื่องมาจากกฎหมายที่สมาชิกสภานิติบัญญัติจงใจให้มีความคลุมเครือ ผู้บริหารองค์กรภาครัฐต้องทำการตัดสินใจโดยคำนึงถึงความต้องการของทั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติและกลุ่มผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้อง เนื่องจากทั้งสามกลุ่มมีความสัมพันธ์กันอย่างเหนียวแน่นและสิ่งที่ทำก็จะมีผลกระทบต่อกัน ซึ่งความสัมพันธ์ดังกล่าวนั้นเรียกว่า “lron Triangle” จึงทำให้กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะและการนำนโยบายดังกล่าวไปปฏิบัติจะต้องคำนึงถึงสองกลุ่มนี้อยู่ตลอดเวลา (หาตัวอย่างจากงานของ Smith, 1988) อย่างไรก็ตาม ถึงเราจะรับรู้ความจริงในข้อนี้ แต่เราก็ไม่ค้นพบการวิเคราะห์ใดที่จะสามารถนำมาอธิบายสิ่งที่เกิดขึ้นได้ กล่าวคือ เราไม่มีทฤษฎีทางการเมืองเพียงพอที่จะนำมาอธิบายบทบาทและหน้าที่ของผู้บริหารในส่วนที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการทางการเมืองในการกำหนดนโยบายดังที่กล่าวมา (Fleishman, Liebmanและ Moore, 1981)

ด้วยเหตุที่เราไม่มีทฤษฎีที่จะนำมาอธิบายเรื่องนี้ได้อย่างชัดเจนจึงทำให้เกิดปัญหาทางจริยธรรมขึ้นในกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะในระบอบประชาธิปไตยทั้งหมด 3 ด้าน ได้แก่

การเป็นผู้แทน

สังคมสมัยใหม่ที่เป็นประชาธิปไตยตั้งอยู่ในแนวคิดที่ว่าคนจะต้องรักษาอำนาจอธิปไตยทางการเมืองของตนไว้ แต่นโยบายสาธารณะที่รัฐเลือกมาใช้ปฏิบัติจะต้องสะท้อนให้เห็นผลประโยชน์ความต้องการ และความชอบของประชาชนด้วย ซึ่งเป็นที่เข้าใจกันดีว่า กระบวนการของการเป็นผู้แทนเป็นสิ่งที่ทำให้เรื่องนี้เกิดขึ้นได้แต่ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา การกำหนดนโยบายนี้ถูกมอบหมายให้เป็นหน้าที่ของนักการเมืองเพียงอย่างเดียว อย่างไรก็ตาม ถึงแม้เราได้ค้นพบแล้วว่าผู้บริหารก็มีส่วนสำคัญในกระบวนการกำหนดนโยบายแต่ก็ไม่มีการระบุไว้อย่างชัดเจนว่าผู้บริหารมีหน้าที่ในการเป็นตัวแทนความต้องการของประชาชน เราอาจกล่าวได้ว่าเมื่อใดก็ตามที่องค์กรทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตยตัดสินใจในเรื่องที่เกี่ยวกับนโยบายพื้นฐาน ก็จะต้องให้นโยบายดังกล่าวเป็นตัวแทนความชอบ ความต้องการ และผลประโยชน์ของประชาชน ถ้านี่เป็นสิ่งที่สมเหตุสมผลล้วผู้บริหารองค์กรภาครัฐก็จะต้องรับภาระหน้าที่ในการเป็นตัวแทนให้กับประชาชนเมื่อใดก็ตามที่พวกเขาพยายามกำหนดเนื้อหาสาระของนโยบายด้วย (Chandler, 1984)

ถ้าหากเรายอมรับว่าการเป็นตัวแทนประชาชนเป็นหน้าที่ของผู้บริหารองค์การภาครัฐแล้ว เราก็ต้องตั้งคำถามต่อไปอีกว่าผู้บริหารมีหน้าที่รับผิดชอบในเรื่องนี้มากเพียงใดและจะต้องดำเนินการอย่างไร ? ผู้บริหารจะต้องคำนึงถึงความคิดเห็นของประชาชนมากแค่ไหนในการใช้ดุลพินิจ ? รัฐจำเป็นต้องมีกระบวนการตรวจสอบจากประชาชนที่เป็นระบบและต้องทำเป็นประจำซึ่งคล้ายคลึงกับกระบวนการเลือกตั้งหรือไม่ ? หรือการตรวจสอบจะต้องเป็นหน้าที่ของนักการเมืองที่ได้รับการเลือกตั้ง ? พูดได้อีกอย่างหนึ่งก็คือ ผู้บริหารที่มีบทบาทเป็นตัวแทนประชาชน ควรมีความสัมพันธ์โดยตรงหรือโดยอ้อมกับประชาชน ถ้าเป็นความสัมพันธ์โดยตรง ผู้บริหารก็มีหน้าที่สร้างกระบวนการที่ทำให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างสม่ำเสมอแต่ถ้าเป็นความสัมพันธ์ทางอ้อมแล้ว นักการเมืองที่ได้รับเลือกตั้งและผู้บริหารก็ควรมีความรับผิดชอบร่วมกันในการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว

นอกจากนี้ ถ้าผู้บริหารองค์กรภาครัฐมีหน้าที่ต้องเป็นผู้แทนประชาชนในบางเรื่อง ก็จะต้องมีการกำหนดนิยามการเป็นผู้แทนในบริบทการบริหารว่าควรจะเป็น “ผู้ได้รับความไว้วางใจจากรัฐหรือองค์กร (trustee)” หรือ “ผู้แทนของประชาชน (delegate)” ซึ่งเรื่องนี้เป็นที่ถกเถียงกันมาเป็นเวลานาน ด้วยการตั้งคำถามที่ว่า ผู้บริหารองค์กรภาครัฐเป็นผู้ควรได้รับความไว้วางใจจากประชาชนให้บรรลุเป้าหมายในเรื่องที่เกี่ยวกับความต้องการพื้นฐานของระชาชนและการสร้างความเป็นธรรมในสังคม รวมทั้งการสร้างค่านิยมหรือไม่ ? ผู้บริหารควรรับผิดชอบในการส่งเสริมค่านิยมและหลักการดังกล่าวถึงแม้จะเห็นได้ชัดเจนว่าประชาชนไม่ให้การสนับสนุนสิ่งเหล่านี้หรือไม่ ?

หรือผู้บริหารควรทำหน้าที่เป็นตัวแทนของประชาชนที่ให้ความสำคัญมากที่สุดกับการแยกแยะความชอบและความต้องการของประชาชน รวมทั้งตอบสนองต่อเจตจำนงของประชาชน ผู้บริหารจะหาทางประนีประนอมระหว่างการตัดสินใจของตนเองในฐานะมืออาชีพ (professional judgment) กับการตัดสินใจเลือกอย่างอิสระของระชาชน (popular sovereiguty) ได้อย่างไร ถ้าหากว่าการตัดสินใจของทั้งสองขัดแย้งกันจนหาข้อตกลงไม่ได้ ถ้าเช่นนั้นแล้วการตัดสินใจของใครควรมีความสำคัญมากกว่ากัน (Grunedaum, 1981) ซึ่งก็แน่นอนว่าคำตอบสำหรับคำถามเหล่านี้จะขึ้นอยู่กับผู้บริหารองค์กรภาครัฐแต่ละคน กล่าวคือ การใช้วิจาณญาณเพื่อตัดสินใจของผู้บริหารนั้นให้ความสำคัญกับหลักการของวิชาชีพหรือเจตจำนงของประชาชนมากกว่ากัน

เราอาจด่วนสรุปว่านิยามของผู้ได้รับความไว้วางใจจากองค์กรเหมาะกับการเป็นผู้บริหารมากกว่า เนื่องจากผู้บริหารไม่จำเป็นต้องได้รับเลือกตั้งจากประชาชน และอาจดูเหมือนว่าการเป็นผู้แทนจะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อมีการกระทำบางอย่าง (เช่น การเลือกตั้ง) เกิดขึ้นเราอาจคิดว่าการมอบหมายความรับผิดชอบทางการเมืองจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อประชาชนเลือกใครคนหนึ่งขึ้นมาเป็นผู้แทนของพวกเขาเท่านั้น ซึ่งก็ไม่จริงเสมอไป การมอบอำนาจและความรับผิดชอบให้กับองค์กรและบุคลากรในหน่วยงานแต่ละประเภทยังสามารถเกิดจากการออกกฎหมาย และรวมไปถึงกระบวนการที่ดำเนินเป็นปกติหรือกิจกรรมที่ประชาชนริเริ่มขึ้นได้เช่นกัน ซึ่งที่กล่าวมาถือเป็นการมอบหมายอำนาจและหน้าที่ทั่วไป เราอาจจะกล่าวได้ว่า บุคคลที่รับตำแหน่งภายในองค์กรที่ได้รับมอบอำนาจจากประชาชนนั้น ตกลงใจที่จะรับผิดชอบต่อการบรรลุเจตจำนงของประชาชนดังที่กำหนดเอาไว้ในกฎหมาย แต่ถ้าหากเจตจำนงนั้นไม่ได้ระบุเอาไว้ในกฎหมายอย่างชัดเจน เราก็อาจสรุปได้ว่าผู้บริหารมีหน้าที่สร้างความชัดเจนให้กับเจตจำนงดังกล่าวในทุกวิถีทางที่สามารถจะทำได้

แน่นอนว่าปัญหาของการรับบทบาทเป็นผู้แทนก็คือ กฎหมายที่ออกมามักจะไม่ระบุเจตจำนงของประชาชนเอาไว้อย่างชัดเจน ดังนั้น ผู้บริหารจึงไม่รู้อย่างละเอียดว่าตนถูกคาดหวังให้ทำอะไรหลังจากที่ได้รับมอบอำนาจและความรับผิดชอบจากประชาชนแล้ว ทำให้ผู้บริหารต้องกลายเป็นผู้ที่รับช่วงในการหาข้อยุติความขัดแย้งทางการเมือง และแก้ปัญหาทางเทคนิคในกระบวนการทางกฎหมายที่ยังไม่ได้ข้อสรุป

กฎหมายส่วนใหญ่ที่เรามีล้วนแต่ไม่บอกอย่างชัดเจนว่าผู้บริหารต้องทำหน้าที่เป็นผู้แทนประชาชนหรือเป็นผู้ได้รับความไว้วางใจจากองค์กรหรือรัฐ ในด้านหนึ่ง ประเด็นปัญหาทางการเมืองที่ยังหาข้อยุติไม่ได้นั้นทำให้ผู้บริหารต้องทำหน้าที่เป็นผู้แทนประชาชนซึ่งจะต้องหาทางที่จะต้องแก้ปัญหาในแบบที่ประชาชนยอมรับได้ แต่ในอีกด้านหนึ่ง ผู้บริหารก็จะต้องให้ความรู้ในสาขาวิชาชีพของตนมาใช้ในการตัดสินใจเพื่อให้งานขององค์กรสำเร็จลุล่วง ในขณะเดียวกันก็ต้องทำให้บรรลุเป้าหมายหลักขององค์กรด้วย ซึ่งก็ทำให้เกิดหลายคำถามตามมาคือ การกำหนดนโยบายสาธารณะควรให้ความสำคัญกับแง่มุมใดมากที่สุด ? ผู้บริหารองค์กรภาครัฐควรมีหน้าที่ในการเป็น

ตัวแทนประชาชนหรือผู้ได้รับความไว้วางใจจากองค์กรมากกว่ากัน ? คำตอบของคำถามเหล่านี้จะเปลี่ยนไปตามสถานการณ์หรือไม่ ? ถ้าเป็นอย่างไรนั้น หน้าที่ใดควรมีความสำคัญมากกว่ากันในสถานการณ์แบบใด ?

การให้ความรู้

โดยทั่วไป ทฤษฎีประชาธิปไตยมีสมมติฐานที่ว่าประชาชนซึ่งมีอำนาจอธิปไตยจะลงคะแนนเสียงเลือกตั้งโดยได้รับข้อมูลครบถ้วนหรือไม่ก็ได้ เหตุผลหนึ่งที่ใช้อธิบายเรื่องนี้ก็คือคุณค่าทางการศึกษา (educational value) เมื่อคนแลกเปลี่ยนมุมมองระหว่างกัน ก็มีการหาเหตุผลเพื่อทดสอบความคิดของอีกฝ่ายหนึ่งว่าเป็นจริงหรือไม่ ขอบเขตการรับรู้ของแต่ละฝ่ายก็จะกว้างขึ้น ทั้งสองฝ่ายต่างได้รับข้อมูลใหม่ แล้วแต่ละฝ่ายก็จะนำความคิดเห็นของอีกฝ่ายมาพิจารณาเช่นเดียวกัน กระบวนการสนทนาระหว่างประชาชนด้วยกันเองและกับผู้นำทางการเมืองทำให้ประชาชนเกิดการรวมตัวกัน ซึ่งทำให้ความคิดเห็นสาธารณะ (public opinion) กลายเป็นการตัดสินใจสาธารณะ (public judgment) (Yankelovich, 1981) ทั้งนี้ Yankelovichกล่าวไว้ว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐและผู้เชี่ยวชาญด้านต่าง ๆ ให้ความใส่ใจน้อยเกินไปกับการพัฒนาให้การตัดสินใจของประชาชนมีวุฒิภาวะและเกิดจากการรับข้อมูลอย่างครบถ้วน รวมถึงเป็นไปในแนวทางเดียวกัน แทนที่จะเป็นการตัดสินใจของประชาชนที่ไม่ได้ผ่านการไตร่ตรอง หรือเป็นไปตามอารมณ์หรือไม่ได้รับข้อมูลครบถ้วน และมีความชัดแย้งกัน (Yankelovich, 1991) จากการทำวิจัยเชิงทดลองของ Yankelovichทำให้เขาเสนอขั้นตอนที่จำเป็นสำหรับกระบวนการดังกล่าว ซึ่งเป็นประโยชน์ต่อผู้บริหารไว้

ผู้ที่มีบทบาทสำคัญในกระบวนการอภิปรายและการร่วมกันหารือเพื่อให้เกิดความรู้ในระบอบประชาธิปไตยดั่งเดิมก็คือ ประชาชนและผู้แทนที่เขาเลือกมา อย่างไรก็ตาม สำหรับการบริหารบ้านเมืองในสังคมสมัยใหม่นั้น ผู้บริหารองค์กรภาครัฐจะต้องเข้ามามีบทบาทในเรื่องนี้ด้วย เนื่องจากผู้บริหารบางคนมีความใกล้ชิดปัญหามีความรู้เชี่ยวชาญในสาขาอาชีพของตน มีความสัมพันธ์กับกลุ่มลูกค้าที่ดำเนินอย่างต่อเนื่อง และดำรงตำแหน่งในรัฐบาลนานกว่านักการเมืองส่วนใหญ่ จึงทำให้ผู้บริหารเป็นบุคคลที่มีบทบาทในกระบวนการให้ความรู้ในระบอบประชาธิปไตย และการสนับสนุนจากบุคคลเหล่านี้ก็ดูจะเป็นสิ่งที่จำเป็นสำหรับการพัฒนาการตัดสินใจของประชาชนอย่างเป็นรูปแบบ

อย่างไรก็ตาม ยังไม่มีการระบุหน้าที่ของผู้บริหารในการสอนและเรียนรู้ผ่านการใช้วิจารณญาณสาธารณะ (public deliberation) เอาไว้อย่างชัดเจนหรือเป็นที่รับรู้ของคนโดยทั่วไป ยกตัวอย่างเช่นผู้ที่อ่านวารสาร Kettering Review ฉบับฤดูหนาว ปี ค.ศ. 1985 ตั้งแต่ต้นจนจบ (มีเนื้อหาเกี่ยวกับการศึกษาว่าประชาชนเรียนรู้เรื่องที่เกี่ยวกับประชาชนได้อย่างไร โดยมีบทความวิเคราะห์ของนักวิชาการมากมาย เป็นต้นว่า Derek Bok, Daniel Yankelovich, Robert MacNeil, Geraldine Ferraro และ David Mathews) แล้วก็จะเกิดความรู้สึกว่าผู้บริหารองค์กรภาครัฐนั้นไม่ได้มีบทบาทใด ๆ ในกระบวน

การให้ความรู้กับระชาชนเลย ทั้ง ๆ ที่ตามปกติแล้ว วารสารนี้ให้ความรู้เชิงลึก เต็มไปด้วยประสบการณ์จากผู้เชี่ยวชาญ และ “อุทิศให้กับการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชากรในระบอบประชาธิปไตยของสหรัฐอเมริกา” แต่วารสารฉบับดังกล่าวนั้นกลับไม่ได้กล่าวถึงผู้บริหารองค์กรภาครัฐในฐานะผู้ที่มีส่วนร่วมอย่างสำคัญในกระบวนการให้ความรู้กับประชาชนเลย และไม่มีการทบทวนแนวคิดดั้งเดิมที่มุ้งเน้นแต่ประชาชนและผู้นำทางการเมืองในบริบทการบริหารสังคมสมัยใหม่ สื่อและมหาวิทยาลัยต่างรับรู้ถึงประเด็นนี้ แต่ข้าราชการที่ปกครองบ้านเมืองกลับไม่ได้ตระหนักถึงเรื่องนี้เลยแม้แต่น้อย

อย่างไรก็ตาม ถ้าจะมีการกำหนดให้ผู้บริหารองค์กรภาครัฐมีหน้าที่สำคัญในกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวกับการศึกษาแล้ว เราก็จะต้องตอบคำถามที่ยากจะหาคำตอบและแก้ปัญหาบางประการให้ได้เสียก่อน หน้าที่ของผู้บริหารองค์กรภาครัฐในการบอกกล่าวและให้ความรู้กับนักการเมืองที่ได้รับเลือกตั้ง “แบบหลังฉาก” นั้นเป็นที่ยอมรับกันทั่วไป โดยการวิเคราะห์ข้อมูล ทำการวิจัยจัดทำรายงานอย่างย่อ ทำการศึกษาประเมิน และจัดทำประมาณการต้นทุนตามคำขอของนักการเมืองที่ได้รับเลือกตั้ง ทั้งหมดนี้ล้วนแต่อยู่ในขอบเขตหน้าที่ของผู้บริหารองค์กรภาครัฐตามมุมมองแบบเดิมซึ่งเห็นว่าผู้บริหารองค์กรภาครัฐเป็นเพียงเครื่องมือของนักการเมืองและไม่มีบทบาทใด ๆ ในการเมือง แต่เมื่อเราเลิกมองในมุมนี้เราจะปรับเปลี่ยนหน้าที่และความรับผิดชอบของผู้บริหารในการให้ความรู้และเรียนรู้จากนักการเมืองอย่างไร ? แล้วเราจะทำอย่างไรเพื่อให้เข้าใจความสัมพันธ์ระหว่างผู้บริหารและนักการเมืองในกะบวนการกำหนดนโยบาย ?

ตัวอย่างเช่น ผู้บริหารมีหน้าที่ในการให้ข้อมูลนอกเหนือไปจากข้อมูลที่ถูกขอหรือไม่ ? บทบาทของผู้บริหารควรรวมไปถึงการจัดเตรียมและเผยแพร่ข้อมูลที่ไม่มีใครขอหรือไม่ ? ผู้บริหารของหน่วยงานควรรู้สึกว่าตนมีหน้าที่ต้องรับผิดชอบในการวางแผนกระบวนการให้ความรู้ที่เป็นระบบ ทั้งแบบที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ และเป็นผู้ดำเนินกระบวนการดังกล่าวหรือไม่ ? กระบวนการนี้ควรรวมไปถึงการจงใจท้าทายนโยบายของพรรคการเมืองที่ไม่ได้ตั้งอยู่บนพื้นฐานความเป็นจริง หรือมีค่านิยมและหลักการที่ไม่สอดคล้องกับแนวคิดทางการเมืองของสหรัฐอเมริกา หรือข้อเสนอทางการเมืองที่ใช้วิธีการที่มีจุดบกพร่องหรือไม่ ? ผู้บริหารองค์กรภาครัฐอาจเลือกใช้วิธีเหล่านี้เป็นครั้งเป็นคราว แต่ในตอนี้เราควรจะกำหนดให้สิ่งเหล่านี้กลายเป็นหน้าที่ของผู้บริหารองค์กรภาครัฐหรือไม่ ?

นอกจากนี้ เราควรขาดหวังให้ผู้บริหารดำเนินการกระบวนการให้ความรู้อยู่หน้าฉาก และให้ประชาชนมีส่วนรู้เห็นทั้งหมดหรือไม่ ? ถ้าการเมืองและการบริหารเป็นสิ่งที่ไม่สามรถแยกออกจากกันได้อย่างสมบูรณ์แล้ว การมองว่าบทบาทของการเป็นผู้บริหารนั้นสำคัญน้อยกว่าบทบาทการเป็นนักการเมืองถือเป็นสิ่งที่สมเหตุสมผลหรือไม่ ? หรือเราควรเข้าใจว่าหน้าที่ของผู้บริหารจะต้องรวมไปถึงการใช้ข้อมูลความเชี่ยวชาญ และประสบการณ์มาช่วยคัดค้านความต้องการและความปรารถนาที่เพ้อฝันของนักการเมือง ? ถ้าผู้บริหารองค์กรภาครัฐเป็น “พลเมืองที่เป็นตัวแทนพวกเราทุกคน” แล้ว เราควรจะให้พวกเขารับผิดชอบตอบคำถามในเรื่องที่ตัดสินใจได้ยากและหาเหตุผลหักล้างความคิดของนักการเมืองเพื่อให้มีการคานอำนาจทางการเมือง ซึ่งจะทำให้เห็นว่าพวกเขาปฏิบัติตัวได้สมกับที่ได้รับความไว้วางใจจากประชาชนหรือไม่ ?

ในทำนองเดียวกัน เราจะทำอย่างไรเพื่อให้เข้าใจหน้าที่ของผู้บริหารองค์กรภาครัฐในการเรียนรู้จากนักการเมืองที่ได้รับเลือกตั้งถึงแม้ว่าผู้บริหารองค์กรภาครัฐจะมีมุมมองที่มีพื้นฐานมาจากความรู้ความเชี่ยวชาญในด้านที่เกี่ยวกับงานและมีความสัมพันธ์กับลูกค้า แต่พวกเขาก็อาจจะต้องสั่งสมความรู้ทางการเมืองเกี่ยวกับกลุ่มต่าง ๆ ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับองค์กร รวมทั้งวิธีการทำงานของกลุ่มที่มีความชอบธรรมเหล่านี้ด้วย เพราะผู้เชี่ยวชาญในการบริหารอาจมีมุมมองที่แคบและไม่คำนึงถึงกลุ่มทางการเมือง โดยพวกเขาอาจได้รับอิทธิพลจากกลุ่มลูกค้ามากเกินไป และอาจยึดติดอยู่กับ “วิธีที่ดีที่สุดเพียงวิธีเดียว” ในการทำงานให้สำเร็จลุล่วง ผู้บริหารเหล่านี้อาจหลงลืมความสำคัญของแรงสนับสนุนทางการเมือง ไม่เฉพาะแต่ในเรื่องการนำนโยบายมาใช้ แต่รวมไปถึงการดำเนินนโยบายให้บรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้ด้วย ดังนั้นผู้บริหารองค์กรภาครัฐจะต้องได้รับข้อมูลเกี่ยวกับกฎหมายที่เสนอให้พิจารณา รวมทั้งกฏและข้อบังคับในการบริหารและแผนการนำไปปฏิบัติของหน่วยงานด้วย

นอกจากหน้าที่ของผู้บริหารและนักการเมืองที่ได้รับเลือกตั้งในการให้ความรู้ซึ่งกันและกันแล้ว เรายังต้องพิจารณาความสัมพันธ์ระหว่างประชาชนและผู้บริหารองค์กรภาครัฐซึ่งมีความคล้ายคลึงกันด้วย ผู้บริหารที่ได้สร้างความสัมพันธ์อย่างที่กล่าวมากับนักการเมือง

ก็ควรเตรียมพร้อมที่จะให้ความรู้สองประเภทต่อประชาชน ความรู้ประเภทแรกคือ ความรู้ของพวกเขาเกี่ยวกับนโยบายและปัญหาในส่วนงานที่พวกเขารับผิดชอบ และความรู้ประเภทที่สองคือ ความรู้เชิงกระบวนการ (procedural knowledge) เกี่ยวกับวิธีการทำงานของรัฐบาลถ้าผู้บริหารองค์กรภาครัฐเป็น “พลเมืองที่ดำรงตำแหน่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและมีความรับผิดชอบสูง” การให้ความรู้แก่ประชาชนเกี่ยวกับเรื่องที่กล่าวมาก็ควรเป็นความรับผิดชอบหลักของผู้บริหารและถ้าพวกเราทุกคนที่เหลือสามารถปฏิบัติตามหน้าที่ของความเป็นพลเมืองได้ครบถ้วนสมบูรณ์แล้ว ผู้บริหารที่เป็นพลเมืองก็ควรจะให้ข้อมูลและอธิบายการตัดสินใจของพวกเขาในแบบที่เข้าใจง่ายต่อพวกเขา รวมทั้งให้เราเข้าใจมากขึ้นด้วยว่ากระบวนการในระบบราชการและกระบวนการทางกฎหมายทำงานอย่างไรบ้าง

การสื่อสารข้อมูลสำคัญ ๆ ให้ประชาชนรับรู้จึงเป็นสิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่งในการทำให้คนปกครองตนเองได้ ซึ่งผู้บริหารองค์กรภาครัฐก็น่าจะเข้าใจอยู่แล้วว่าการทำเช่นนี้เป็นหน้าที่สำคัญซึ่งต้องทำอย่างต่อเนื่อง โดยไม่สามารถพัดผ่อนหรือหลีกเลี่ยงเพื่อให้งานดำเนินต่อไปได้ เพราะถ้าหากผู้บริหารไม่ทำหน้าที่ซึ่งเป็นพื้นฐานนี้แล้ว ก็ถือว่าเป็นการไม่มองการณ์ไกลและมีความเสี่ยงที่จะล้มเหลวในการบริหาร

นอกจากนี้ เรายังเห็นด้วยว่าผู้บริหารองค์กรภาครัฐเป็นอาชีพที่น่าจะถือได้ว่าเป็นครูของ “วิชาหน้าที่พลเมือง” ที่ดีที่สุดสำหรับประชาชนประสบการณ์จากการสอนนักเรียน โดยเฉพาะนักศึกษาในระดับปริญญาตรี ได้ชี้ให้เห็นว่าหนึ่งในจุดอ่อนที่สุดของกระบวนการ

อันที่จริงผู้บริหารก็ควรมีความรับผิดชอบทั้งกรให้ความรู้ประชานและการเรียนรู้จากพวกเขา ถ้าผู้บริหารทำหน้าที่เป็นตัวแทนประชาชนก็ต้องมีความเข้าใจในมุมมอง ปัญหา ความต้องการ และสิ่งที่ประชาชนให้ความสำคัญเป็นอันดับแรก ๆ ด้วยเหตุที่ผู้บริหารเป็นผู้มีอำนาจควบคุมทรัพยากรที่เป็นของประชาชน พวกเขาก็น่าจะมีหน้าที่ในการเข้าถึงประชาชนที่อยู่นอกเหนือจากกลุ่มลูกค้าที่ต้องให้บริการรวมไปถึงกลุ่มพันธมิตรทางการเมือง เพื่อช่วยส่งเสริมให้เกิดการสนทนาสาธารณะ (public conversation) David Mathews (1985) เสนอแนวคิดที่ชวนให้คล้อยตามกลุ่มที่เป็นตัวแทนสาธารณชนแบบประชาธิปไตยจะไม่สามารถเกิดขึ้นได้ถ้าหากไม่มีการสนทนาอย่างต่อเนื่อง และหากปราศจากการสื่อสารในรูปแบบดังกล่าว ความคิดเห็นสาธารณะก็ไม่สามารถจะกลายเป็นความรู้สาธารณะ (public knowledge) จนทำให้เกิดการตัดสินใจสาธารณะได้ แมทธิวส์ยืนยันว่า “ชุมชนประชาธิปไตยเริ่มต้นจากการสนทนาระหว่างบุคคล ถ้าหากประชาชนไม่มีการพูดคุยกัน ก็จะไม่มีทางเกิดประชาธิปไตยขึ้นได้” (p. 60) น่าเสียดายที่แนวคิดของแมทธิวส์ระบุให้นักการเมืองที่ได้รับการเลือกตั้งและสื่อเป็นผู้รับผิดชอบในกระบวนการสื่อสารดังกล่าวเท่านั้น เราจึงอาจกล่าวได้ว่าแนวคิดนี้มองข้ามผู้ที่มีความรู้ ประสบการณ์ และทรัพยากรต่าง ๆ ไปเป็นจำนวนมาก แล้วเราเห็นด้วยหรือไม่ว่า ผู้บริหารองค์กรภาครัฐเองก็มีหน้าที่หลักในการกระตุ้นให้เกิดการสนทนาแบบนี้ในกลุ่มประชาชน และเรียนรู้จากการสนทนาเหล่านี้ด้วยมัวร์เรียกการสนทนาแบบนี้ว่า “การใช้วิจารณญาณสาธารณะ (public deliberation)” ซึ่งประชาชนจะต้องทำความเข้าใจความคิด

ประชาธิปไตยของเราก็คือ การสอนให้คนหนุ่มสาวได้รู้ว่ารัฐบาลของพวกเขาทำงานอย่างไร สิ่งที่พวกเขาได้เรียนรู้ในมหาวิทยาลัยเป็นเพียงความรู้ที่ผิวเผินเกี่ยวกับการกำหนดนโยบายสาธารณะและการนำไปปฏิบัติเท่านั้น และความรู้เหล่านี้ที่ได้จากตำราเรียนก็ติดตัวพวกเขาไปจนเป็นผู้ใหญ่ ดังนั้น ก็เป็นเรื่องสมเหตุสมผลที่พลเมืองส่วนใหญ่ในประเทศแทบไม่มีความสนใจในเรื่องการปกครองเพราะดูแล้วเป็นเรื่องที่หน้าเบื่อ หรือไม่ก็มองโลกตามที่ตนเองอยากให้เป็นถึงแม้จะต่างจากความเป็นจริงอยู่มากก็ตาม ไม่ว่าจะเป็นกรณีใด กลุ่มคนเหล่านี้ก็ไม่ได้ให้ความสนใจและไม่ต้องการเข้าไปมีส่วนร่วมในกิจกรรมที่ดูแล้วหน้าเบื่อหรืออยู่นอกเหนือการควบคุมของพวกเขา

ผู้บริหารที่มีส่วนร่วมในกระบวนการปกครองอยู่ทุกวันอาจเป็นแหล่งความรู้ในเรื่องการปกครองในทางปฏิบัติที่มีความลึกซึ้งกว่าและหน้าสนใจกว่า แล้วเราจะอยู่อย่างไรเพื่อกำหนดหน้าที่ของผู้บริหารในการให้วามรู้แก่ประชาชนอย่างดีที่สุด คำตอบอาจเป็นการทำความเข้าใจเพิ่มเติมว่าผู้บริหารเข้าไปมีส่วนร่วมเกี่ยวข้องกับการกำหนดนโยบายอย่างไร โดยอาจเข้าไปมีส่วนร่วมในฐานะ “ผู้ฝึกสอน” หรือ “ครูสอนพิเศษ” เรื่องที่เกี่ยวกับกระบวนการให้กับประชาชนและผู้เชี่ยวชาญในสาขาต่าง ๆ ที่สำคัญ ผลงานของ Yankelovich(1991) ชี้ให้เห็นว่าผู้บริหารมีบทบาทที่สำคัญอย่างยิ่งในการช่วยให้ความคิดเห็นสาธารณะกลายเป็นการตัดสินใจสาธารณะในตอนนี้เราจะหันมาให้พิจารณาในแง่ของหน้าที่การให้ความรู้ซึ่งกันและกันระหว่างผู้บริหารองค์กรภาครัฐและประชาชน เพราะ

ของคนอื่นที่แตกต่างจากตนเอง และในขณะเดียวกันก็พยามค้นหา “ค่านิยมสาธารณะ” บางอย่างที่คนอื่น ๆ ใช้เป็นพื้นฐานความคิดด้วยมัวร์มองว่า “การเรียนรู้ทางสังคม (social learning)” ในรูปแบบนี้เป็นความรับผิดชอบหลักของผู้นำรัฐบาล (Moore, 1995, pp. 180-183)

การนำนโยบายไปปฏิบัติ

ขั้นสุดท้ายของกระบวนการกำหนดนโยบายที่ก่อให้เกิดประเด็นปัญหาทางจริยธรรมของผู้บริหารในแวดวงการเมืองก็คือ การนำนโยบายไปปฏิบัติ ซึ่งแนวคิดดั้งเดิมระบุไว้ว่านี่เป็นสิ่งที่อยู่ในขอบเขตความรับผิดชอบของผู้บริหารด้วย แนวคิดนี้มีสมมติฐานว่าผู้บริหารเป็นคนรับนโยบายที่กำหนดโดยนักการเมือง แล้วนำนโยบายดังกล่าวไปปฏิบัติตามหลักการของตนเอง กล่าวคือ ผู้บริหารถูกคาดหวังให้ใช้ดุลพินิจในฐานะผู้เชี่ยวชาญเพื่อตัดสินใจว่าวิธีใดที่จะมีประสิทธิภาพมากที่สุดในการบรรลุเป้าหมายที่ระบุเอาไว้ในกฎหมาย

อย่างไรก็ตาม เมื่อเราตระหนักได้ว่าผู้บริหารองค์กรภาครัฐไม่สามารถหลีกเลี่ยงการเมืองได้ หน้าที่ของผู้บริหารในการนำนโยบายไปปฏิบัติจึงไม่มีความชัดเจนอีกต่อไป อย่างเช่นการที่ร่างกฎหมายที่เสนอให้พิจารณานั้นมักจะริเริ่มขึ้นโดยผู้บริหาร แล้วผู้บริหารควรมีหน้าที่ในการระบุวิธีการนำนโยบายที่เสนอไปปฏิบัติตั้งแต่แรกหรือไม่ ? ควรมีการพิจารณาอย่างคร่าว ๆ เกี่ยวกับกฎ ข้อบังคับ มาตรฐานและตารางเวลาสำหรับนโยบายที่เสนอในระหว่างกระบวนการพิจารณาของฝ่ายนิติบัญญัติ แทนที่จะปล่อยให้ผู้บริหารมาจัดการเองนี้เองในภายหลังเหมือนกับที่ทำกันอยู่ตามปกติหรือไม่ ? การทำแบบนี้จะช่วยให้มองเห็นการกระทำของผู้บริหารชัดเจนขึ้น และทำให้ผู้บริหารต้องมีความรับผิดชอบเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าวมากขึ้นหรือไม่

นี่เป็นอีกครั้งที่เราจะต้องพบกับปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่การเป็นตัวแทนของผู้บริหารองค์กรภาครัฐอย่างที่ได้กล่าวไปก่อนหน้านี้ เราควรคาดหวังอะไรจากผู้บริหารในการรักษาความสมดุลระหว่างการใช้ดุลพินิจของผู้เชี่ยวชาญในการตัดสินใจและการเป็นผู้แทนของประชาชนเพื่อวางแผนนำนโยบายไปปฏิบัติ นอกเหนือจากข้อบังคบของกฎหมายเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพิจารณาวิธีการนำนโยบายไปปฏิบัติแล้ว ผู้บริหารองค์กรภาครัฐควรทำหรหน้าที่ทางจริยธรรมด้วยการนำผลประโยชน์ ความชอบ และความต้องการของประชาชนมาพิจารณาตลอดกระบวนการนี้ด้วยหรือไม่ ถ้านี่เป็นสิ่งที่ควรทำในกระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติ ผู้บริหารควรมองจากมุมของผู้ได้รับความไว้วางใจจากองค์กรหรือเป็นตัวแทนประชาชนจึงจะเหมาะสมมากกว่า เราควรเข้าใจว่าการใช้ดุลพินิจของผู้เชี่ยวชาญในการตัดสินใจของผู้บริหารซึ่งเทียบได้กับการเป็นผู้แทนขององค์กรก็เป็นสิ่งที่เพียงพอแล้ว หรือว่าเราควรคาดหวังให้ผู้บริหารคิดว่าตนเองเป็นผู้แทนของประชาชนที่จะต้องรับฟังความคิดเห็นและการชี้แนะจากประชาชนอย่างสม่ำเสมอในการนำนโยบายไปปฏิบัติ เป็นไปได้หรือไม่ที่ผู้บริหารจะรับบทบาทเป็นผู้แทนประชาชนในช่วงของการกำหนดนโยบายขึ้นมา แล้วค่อยเปลี่ยนเป็นผู้ได้รับความไว้วางใจจากองค์กรเมื่อนำนโยบายไปปฏิบัติ เนื่องจากการใช้ดุลพินิจของผู้เชี่ยวชาญเป็นสิ่งที่สำคัญที่สุดในช่วงเวลานั้น หรือว่าบทบาทของผู้บริหารจะเปลี่ยนไปตามนโยบาย โดยขึ้นอยู่กับความซับซ้อน ความเฉพาะเจาะจง ขอบเขต ผลกระทบที่สำคัญ และปัจจัยอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกันแต่ละนโยบาย

ทั้งสามขั้นตอนที่อยู่ในกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะซึ่งได้แก่ การเป็นผู้แทน การให้ความรู้ และการนำนโยบายไปปฏิบัติก่อให้เกิดปัญหาทางจริยธรรมเกี่ยวกับหน้าที่ที่เหมาะสมของผู้บริหารในบริบททางการเมืองหลายประการที่เรายังไม่สามารถหาคำตอบได้แต่คำถามที่เกิดขึ้นก็เริ่มทำให้เห็นประเด็นที่สำคัญสำหรับการพัฒนาทฤษฎีพื้นฐานในเรื่องนี้

คุณลักษณะต่าง ๆ ของบทบาทผู้บริหารในสังคมสมัยใหม่และหลังสมัยใหม่ รวมทั้งประเด็นทางจริยธรรมที่เกิดขึ้นจากสิ่งเหล่านี้ย่อมทำให้เราต้องหันมาพิจารณาเกี่ยวกับความรับผิดชอบของผู้บริหารในบทต่อไปจะเริ่มต้นพิจารณาในเรื่องนี้ด้วยการอธิบายที่มาของคำว่า ความรับผิดชอบ (responsibility) และสองแนวคิดที่ใช้อธิบายคำนี้